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Chile: ¿Cómo hacer el crecimiento más inclusivo?

Por Jens Matthias Arnold y Paula Garda, Departamento de Economía de la OCDE

La economía de Chile ha sido un ejemplo para América Latina durante mucho tiempo. Como destaca el nuevo Estudio Económico de Chile, las sólidas instituciones han proporcionado estabilidad macroeconómica y niveles de vida crecientes. Los ingresos per cápita se han más que duplicado desde el decenio de 1990 y se encuentran entre los más altos de la región. Pero a pesar de este notable progreso, surgieron grietas en la superficie. En octubre de 2019, el malestar social generalizado paralizó el país y reveló un descontento profundamente arraigado con las desigualdades de oportunidades y de las condiciones económicas.

Después de los disturbios sociales, la pandemia de Covid-19 tuvo un alto costo en vidas y medios de subsistencia, y condujo a la contracción más aguda de los ingresos económicos en 40 años. En 2021, la economía se recuperó rápidamente gracias a un apoyo de las políticas económicas excepcionalmente fuerte que, terminó por sobrecalentarla significativamente, con la demanda interna empujando la inflación muy por encima del objetivo. La agresión rusa contra Ucrania y la escasez de suministros mundial en 2022 exacerbaron las presiones inflacionarias con la inflación superando el 14% y con el aumento de los precios de los alimentos y la energía golpeando con fuerza a muchas familias. La política fiscal está consolidando acertadamente este año, incluyendo una fuerte reducción del gasto público. La política monetaria ha reaccionado rápida y oportunamente, y el sesgo deberá mantenerse en niveles restrictivos por algún tiempo para asegurar la inflación vuelva al objetivo y lograr anclar nuevamente las expectativas de inflación al objetivo.

Frente a estos choques extraordinarios, las instituciones de Chile han sido resilientes y han ayudado a evitar peores resultados. El malestar social de 2019 finalmente dio lugar a un proceso ordenado y democrático en el cual se busca reescribir la constitución del país. En un referéndum nacional, la mayoría de los chilenos votaron a favor de dar este paso. En setiembre 2022, un primer borrador de la constitución fue rechazado en un segundo referéndum nacional, pero un nuevo proceso para redactar un nuevo borrador ya está en discusión.

En los próximos años Chile tiene que abordar importantes desafíos subyacentes al crecimiento y las desigualdades. Un proceso de larga data de convergencia del ingreso a las economías avanzadas se ha invertido desde 2014 (Gráfico 1). La productividad se ha estancado o incluso disminuido, y aumentarla se ha convertido en una prioridad clave. La inversión en nuevas tecnologías ha sido débil, y partes importantes de la economía podrían beneficiarse de fuerzas competitivas más fuertes, con regulaciones complejas que frenan la entrada e inversión de nuevas empresas.

Gráfico 1. La convergencia de los ingresos se ha invertido  

Fuente: OCDE, Base de datos sobre productividad; Banco Mundial, WDI.

Además de impulsar los motores del crecimiento de los ingresos, urgentes necesidades sociales requieren de una creciente atención a cómo se distribuyen los ingresos y las oportunidades. Es necesario mejorar la calidad de la educación y los servicios de salud públicos para reducir la brecha con respecto a las instituciones privadas. La pandemia también ha puesto de relieve importantes brechas en la protección social, en particular para los hogares más vulnerables. Garantizar cierta cobertura básica de protección social para los trabajadores formales e informales por igual, al tiempo que se reduce el costo del empleo formal, es un desafío clave. Sólo abordando simultáneamente los cambios requeridos en la protección social y la informalidad, Chile podrá romper el círculo vicioso en el que los trabajadores informales no tienen acceso a la mayoría de los beneficios de protección social, mientras que las cargas laborales que financian estos beneficios aumentan los costos de creación de empleos formales.

Pocas personas tienen pensiones de vejez adecuadas, debido a las brechas de las contribuciones debido al empleo informal y a las bajas tasas de contribución. Las tasas de reemplazo de pensiones ya eran bajas antes de la pandemia, pero los ahorros de pensiones de muchas personas están ahora agotados después de tres rondas de retiros extraordinarios de los fondos de pensiones durante la crisis. Una pensión básica universal (PGU) recientemente establecida es un hito clave ya que mejorará significativamente las pensiones por jubilación, particularmente para muchas personas de bajos ingresos. Pero las futuras reformas del sistema pensional deberían prestar especial atención a los incentivos de formalización, al tiempo que se busca aumentar las tasas de reemplazo de las pensiones. Los programas de transferencias monetarias a los hogares vulnerables están muy fragmentados, y la unificación de estos programas en un único plan permitiría aumentar la cobertura y las prestaciones.

La educación es clave para reducir las desigualdades y aumentar la productividad al mismo tiempo. Los resultados del aprendizaje siguen estando muy por debajo del promedio de la OCDE y los cierres de escuelas relacionados con la pandemia han exacerbado estos desafíos de larga data, ya que menos estudiantes de entornos vulnerables utilizaron herramientas digitales para permanecer conectados. Ampliar el acceso a una educación de calidad en la primera infancia cerraría las brechas tempranas y a menudo decisivas en el progreso cognitivo y social y permitiría que más mujeres participen del mercado laboral. Las condiciones de trabajo de los docentes no alcanzan los estándares promedio de la OCDE, con salarios más bajos y jornadas laborales más largas.

El pequeño tamaño del sector público de Chile limita su capacidad para proporcionar mejores servicios públicos y oportunidades para todos, y para reducir las desigualdades. Los ingresos tributarios, de sólo el 21% del PIB, son insuficientes para satisfacer las crecientes demandas sociales, preservando al mismo tiempo la inversión pública necesaria en infraestructura, educación y salud (Gráfica 2). Los impuestos sobre la renta, que solo paga el 20% de los chilenos, son una explicación detrás de esta baja recaudación de impuestos. Aumentar los ingresos públicos en varios puntos porcentuales del PIB, como lo planean actualmente las autoridades, es ambicioso pero claramente al alcance a través de una reforma tributaria integral.

Gráfico 2. Los ingresos tributarios son bajos

Nota: LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú.
Fuente: OCDE, Base de datos mundial sobre ingresos tributarios.

A medida que Chile se embarca en este camino de reformas, se están tomando muchas decisiones que probablemente darán forma al futuro de su sociedad y economía en los próximos años. Estas reformas son una excelente oportunidad no solo para aumentar los futuros ingresos de los chilenos, sino también para hacer que el crecimiento sea más inclusivo y brindar mejores oportunidades para todos los chilenos, como se analiza en el Estudio Económico de la OCDE para Chile de 2022

Para más información:

OECD (2022), OECD Economic Surveys: Chile 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/311ec37e-en