Deutschland ist nach wie vor ein großer Verursacher von Treibhausgasen, nimmt mit seinen Bemühungen, sie zu reduzieren, allerdings auch eine Vorreiterrolle ein. Das Land hat sich das ehrgeizige Ziel gesetzt, bis 2045 klimaneutral zu sein. Dazu muss das Tempo der Emissionsminderung allerdings im Vergleich zum Zeitraum zwischen 1990 und 2019 verdreifacht werden. Durch die stark anziehenden Energiepreise und die Notwendigkeit, Energieimporte aus Russland zu ersetzen, ist die Entschlossenheit zu handeln noch gestiegen.

Deutschland ist nach wie vor ein großer Verursacher von Treibhausgasen

Empirische Analysen für den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 zeigen, dass eine Beschleunigung der Emissionsminderung energieintensive Branchen, die internationaler Konkurrenz ausgesetzt sind, wahrscheinlich belasten wird. Sie hätte außerdem eine erhebliche Reallokation von Arbeit zwischen Wirtschaftssektoren und Unternehmen zur Folge, was wiederum die Anpassungskosten für Arbeitskräfte sowie die Ungleichheit und regionale Unterschiede erhöht.

Das Erreichen ehrgeiziger Klimaziele hätte unterschiedliche Auswirkungen auf die einzelnen Sektoren und Regionen

Wie kann Deutschland Klimaneutralität kosteneffizient erreichen, ohne den sozialen Zusammenhalt zu schwächen? Der Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 identifiziert sechs Prioritäten:

1. Weiter auf Mechanismen zur CO₂-Bepreisung setzen, um die Emissionen effektiv zu reduzieren und zugleich die wirtschaftlichen Kosten der ökologischen Transformation zu minimieren. Deutschland bepreiste im Jahr 2021 bereits 90 % seiner Treibhausgasemissionen explizit oder implizit mit einem durchschnittlichen effektiven CO₂-Grenzpreis von 81 EUR, was einem Anstieg um 46 % gegenüber 2018 entsprach. Das ehrgeizige Ziel, die Emissionen bis 2030 um 65 % (gegenüber dem Niveau von 1990) zu senken, setzt jedoch noch höhere Preise voraus. Der Wechsel zu einem Cap-and-Trade-System für Nicht-ETS-Sektoren (hauptsächlich Gebäude und Verkehr) sollte früher eingeleitet werden. Dabei sollte die Emissionsobergrenze an einem einheitlichen Minderungsziel ausgerichtet werden, das für alle im Rahmen des nationalen Emissionshandelssystems regulierten Sektoren gilt (zumindest bis das europäische Emissionshandelssystem für die Sektoren Straßenverkehr und Wärme in Betrieb genommen wird). Ein Mindestpreis in diesem System wird die künftigen CO₂-Preise vorhersehbarer machen und die Risiken für Investitionen in CO₂-arme Projekte verringern.

2. Schädliche Subventionen und Steuervergünstigungen für fossile Energieträger abbauen, z. B. die Energiesteuervergünstigung für Dieselkraftstoff, die Entfernungspauschale oder die steuerliche Vorzugsbehandlung für privat genutzte Dienstwagen. Diese umweltschädlichen Subventionen und Steuervergünstigungen belaufen sich auf 65 Mrd. EUR, schwächen und verzerren die Preissignale, behindern den Marktdurchbruch von umweltfreundlichen Produkten und gefährden die Klimaziele. Werden sie abgebaut, stehen zusätzliche Mittel für Emissionsminderungs­subventionen oder direkte Geldleistungen an vulnerable Haushalte zur Verfügung.

3. Schrittweise von Subventionen für wettbewerbsfähige Erneuerbare auf eine gezieltere Förderung für grüne FuE und den Einsatz von nahezu emissionsfreien Industrietechnologien umstellen. Subventionen für erneuerbare Energien helfen, die Strompreise zu senken, und unterstützen folglich energieintensive Branchen. Empirische Analysen für den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 zeigen jedoch, dass sie kostspielig sind und höhere Emissionen in anderen EU-Ländern bewirken. Eine rückläufige Nachfrage nach Emissionszertifikaten in Deutschland führt zu niedrigeren CO₂-Preisen im Emissionshandelssystem (ETS) der EU, da die Gesamtemissions­obergrenze unverändert bleibt, was es anderen Ländern ermöglicht, ihre Emissionen zu erhöhen (sog. Wasserbetteffekt). Es gibt bessere Möglichkeiten, den Risiken für die energieintensiven Branchen zu begegnen: gestraffte Planungs- und Genehmigungs­verfahren für Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien und der Netzinfrastruktur, höhere Ausgaben für FuE im Energiesektor und der Industrie – die entscheidend für eine Reduzierung der künftigen Vermeidungskosten sind – und internationale Abkommen zugunsten einer weltweit schnelleren Emissionssenkung. Da die Stromversorgung aus erneuerbaren Energien stärkeren Schwankungen unterliegt als Kern- oder Kohlekraftwerke, ist eine beschleunigte Integration des europäischen Strommarkts entscheidend, um Angebot und Nachfrage besser aufeinander abzustimmen und die Energiesicherheit zu erhöhen.

Die öffentlichen Ausgaben für FuE im Energiesektor könnten gesteigert werden

Öffentliche Mittel für Forschung, Entwicklung und Demonstration (RD&D) im Energiesektor, je 1 000 BIP-Einheiten, 2021

4. Nicht zielgerichtete Subventionen sowie Beihilfen für ausgereifte Technologien abbauen, um mit den verfügbaren Ressourcen vulnerable Haushalte stärker zu unterstützen und die öffentliche Infrastruktur zu verbessern. Zum Beispiel sollten im Gebäudesektor nicht zielgerichtete Subventionen auslaufen und durch Mindesteffizienzstandards und Energieausweise für den Gebäudebestand ersetzt werden. Staatlich geförderte Kredite sollten dabei finanzschwachen Haushalten vorbehalten sein. Im Verkehrssektor sollte sich der Schwerpunkt von der Subventionierung von E-Autos auf den Ausbau der öffentlich zugänglichen Ladeinfrastruktur und auf öffentliche Investitionen in das Schienennetz verlagern. Im Bahnsektor gilt es vor allem, die Streckenelektrifizierung und die Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme zu beschleunigen sowie dafür zu sorgen, dass Wettbewerbshindernisse abgebaut werden.

Die Investitionen in das Schienennetz sollten weiter steigen

5. Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik ausweiten – insbesondere auf berufliche Aus- und Weiterbildung sowie Mobilitätszuschüsse –, um die Anpassungskosten für die von der ökologischen Transformation betroffenen Arbeitskräfte zu senken. Laut einer Analyse für den Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 müssen entlassene Arbeitnehmer*innen in CO₂-intensiven Sektoren lang anhaltende und besonders hohe Einkommensverluste hinnehmen. Die Beschäftigten in diesen Sektoren sind im Durchschnitt älter und haben eine längere Betriebszugehörigkeit, außerdem haben sie häufiger eine berufliche und seltener eine allgemeine akademische Ausbildung durchlaufen. Ihre Berufe sind zudem oft sehr spezifisch und beinhalten mehr Routineaufgaben. Die negativen Auswirkungen dieser Merkmale auf das Erwerbseinkommen nach einer Entlassung deuten darauf hin, dass die Spezifität des Humankapitals (insbesondere in Bezug auf Routinetätigkeiten) sowie das Fehlen bestimmter Grundkompetenzen (insbesondere bei älteren Arbeitnehmer*innen) die Kosten für entlassene Arbeitskräfte in CO₂-intensiven Sektoren maßgeblich steigern. Besser erging es allerdings entlassenen Arbeitnehmer*innen, die dank höherer Mobilität eine neue Beschäftigung außerhalb ihres lokalen Arbeitsmarkts finden konnten.

Entlassene Arbeitnehmer*innen in CO2-intensiven Sektoren erleiden langfristige Einkommensverluste

6. Einen größeren Teil der Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung auf die Entlastung von Haushalten während der ökologischen Transformation verwenden. Wenn die Einnahmen nicht an Haushalte rückverteilt werden, büßen ärmere Haushalte einen beträchtlichen Teil ihres Realeinkommens ein, da die Löhne angesichts höherer Produktionskosten sinken, während die Preise für Strom, Verkehr und Heizung ansteigen. Im untersten Dezil der Haushaltseinkommensverteilung ist der Anteil der Ausgaben für Energie und Verkehr an den Gesamtausgaben mit 18,9 % deutlich höher als im obersten Dezil (10,1 %). Eine für den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2023 erstellte Analyse hat aber gezeigt, dass Niedrigeinkommenshaushalte von einer ehrgeizigeren Klimapolitik profitieren würden, wenn die zusätzlichen Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung als Pauschalbetrag rückvergütet würden.

Eine pauschale Rückvergütung von Einnahmen aus der CO2-Bepreisung würde ärmeren Haushalten zugutekommen

Veränderungen des realen Haushaltseinkommens nach Ausgabendezil, im Vergleich zum Referenzszenario (in %)

Reference:

OECD (2023), OECD Economic Surveys: Germany 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19990251.

By Robert Grundke, Zeev Krill, and Marius Bickmann, OECD Economics Department

Germany is still a large emitter of greenhouse gases, but it is also at the forefront of efforts to reduce them. It has set an ambitious target of reaching climate neutrality in 2045, which requires tripling the speed of emission reductions relative to the period between 1990 and 2019. Soaring energy prices and the need to replace Russian energy imports have only amplified the determination to act.

Figure 1. Germany is still a large emitter of greenhouse gases

According to empirical analysis for the 2023 Economic Survey of Germany, accelerating emission reductions is likely to hurt energy-intensive industries exposed to international trade. It would also lead to a significant reallocation of labour across sectors and firms, raising adjustment costs for workers and increasing inequalities and regional disparities.

Figure 2. Reaching ambitious climate targets would lead to heterogenous effects across sectors and regions

How can Germany reach net zero cost-effectively while maintaining social cohesion? The 2023 Economic Survey of Germany identifies six priorities:

1. Keep relying on carbon pricing mechanisms, to effectively reduce emissions while minimising the economic costs of the green transition. In 2021, Germany already priced 90% of its GHG emissions, explicitly or implicitly, with an average effective marginal carbon rate of EUR 81, up by 46% since 2018. But meeting its ambitious objective of reducing emissions by 65% by 2030 (compared to 1990 levels) will require even higher prices. The shift to a cap-and-trade system for non-ETS sectors (mainly buildings and transport) should be phased in earlier, and its cap should be aligned with a unified emission reduction target for all sectors regulated under the National Trading System (at least until the European trading system for road transport and heating starts operating). Setting a floor for prices in this system will make future carbon prices more predictable and reduce risks for investing in low-carbon projects.

2. Phase out environmentally harmful fossil fuel subsidies and tax expenditures, such as the energy tax relief for diesel fuel, the commuter allowance or the favourable tax treatment for privately owned company cars. These environmental subsidies and tax expenditures amount to up to EUR 65 billion, weaken and distort price signals, hamper the market breakthrough of environmentally friendly products, and jeopardise climate goals. Additional revenue from phasing out these subsidies and tax expenditures could be used for abatement subsidies or direct transfers to support vulnerable households.

3. Gradually shift support from price competitive renewable energies, towards subsidies for green R&D and the deployment of near-zero emission industrial technologies. Renewable energy subsidies help to reduce electricity prices and, therefore, support energy-intensive industries. However, analysis for the 2023 Economic Survey of Germany shows that they are costly and lead to higher emissions in other EU countries. Falling demand for emission certificates in Germany will lead to lower carbon prices in the EU Emission Trading System (ETS), as its overall emissions cap is fixed, and allow other countries to increase their emissions (the so-called waterbed effect). Risks to energy-intensive industries would be better managed by streamlining the planning and approval procedures for renewable energy and grid infrastructure projects, raising spending on R&D in the energy and industrial sectors – crucial for reducing future abatement costs – and continuing to push for international agreements that enforce faster global emission reduction. Moreover, as electricity supply from renewables has a higher variability compared to nuclear or coal power plants, accelerating the integration of the European electricity markets is key to better match demand and supply and raise energy security.

Figure 3. There is scope to increase public spending on green R&D

Public energy research, development, and demonstration (RD&D) budgets, Per thousand unit of GDP, 2021

4. Phase out untargeted subsidies and subsidies for mature technologies and use the available resources to better support vulnerable households and improve public infrastructure. For example, in the housing sector, untargeted subsidies should be phased-out and replaced by minimum efficiency standards and energy performance certification for existing buildings while providing loan support only for credit-constrained households. In the transport sector, the focus should shift from subsidising electric cars towards expanding the deployment of public charging points and public investment in rail. In the rail sector, it is key to accelerate the electrification of tracks, the digitalisation of the control and signalling systems and ensure that barriers to competition are reduced.

Figure 4. Investment in rail should increase further

5. Expand the scope of Active Labour Market Programmes – focusing on vocational education and training, and mobility subsidies – to reduce adjustment costs for employees affected by the green transition. An analysis conducted for the 2023 Economic Survey of Germany found that displaced workers from high-carbon-intensity sectors tended to suffer lasting and more significant decreases in earnings than workers displaced from other sectors. Workers in high-carbon intensity sectors are older and have higher tenure, are more likely to have vocational education rather than more general tertiary education, and work in very specific occupations, which have a higher routine task content. The negative effects of these characteristics on earnings after displacement suggest that human capital specificity, particularly related to routine tasks, and lower basic skills, especially of older workers, play a major role in explaining the higher displacement costs for workers in high carbon-intensity sectors. However, displaced workers who were more mobile and moved to a different job outside their local labour market experienced better outcomes.

Figure 5. Displaced high carbon-intensity sector workers suffer lasting reductions in earnings

6. Use a higher share of carbon pricing revenues to support households during the green transition. If revenues are not recycled to households, poorer households could lose a considerable share of their real income due to a decline in wages as production costs rise, and due to increases in electricity, transport, and heating prices. In the poorest household decile, expenditures on energy and transport amount to 18.9% of total expenditures, which is considerably more than the share of these items in the total expenditures of the highest decile (10.1%). However, analysis conducted for the 2023 Economic Survey of Germany shows that if additional carbon pricing revenues are recycled as a lump sum, low-income households would benefit from more ambitious climate policies.

Figure 6. Recycling carbon pricing revenues as a lump-sum transfer to households would benefit poorer households

Real household income changes by expenditure decile, compared to the benchmark scenario (in %)

Reference:

OECD (2023), OECD Economic Surveys: Germany 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19990251.